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【法治日报】邹爱华:建设不同功能的法律顾问队伍促进法治中国建设

作者:邹爱华   编辑:鲜文涛    来源:法治日报  发布时间:2021/02/05

1月10日,中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》(以下简称《规划》),该《规划》提出到2025年,法治中国建设要取得重要进展,为2035年基本建成法治中国奠定坚实的基础。为实现《规划》提出的法治中国建设目标,其中的一个重要任务是建设能够满足法治中国建设需要的党政机关法律顾问队伍。

在党政机关普遍设立法律顾问是十八届四中全会后才提出来的一项任务,法律顾问的种类、遴选、职责、考核、晋升和薪酬制度等尚处于摸索阶段,没有成熟的制度,国家尚未出台关于法律顾问的行政法规或者法律。如何建设能够满足法治中国建设需要的党政机关法律顾问队伍,是目前需要解决的问题。在当前的实践中,党政机关的法律顾问制度在运行中存在法律顾问和事务不能有效匹配。

随着法治中国建设的推进,党政机关及其负责人的法治意识不断增强,不仅在涉及重大决策时,党政机关及其负责人要求法律顾问出具法律意见书,而且在处理日常事务时,如果该事务存在法律风险,可能被纪委监察机关追责时,党政机关及其负责人为避免风险,常常也要求法律顾问出具法律意见书。当法律顾问需要就日常的事务出具法律意见书时,聘用社会律师担任法律顾问处理党政机关的日常法律事务就面临障碍。社会律师要么很难抽出足够的时间来处理这些事务,要么需要党政机关支付高昂的律师费,社会律师才愿意处理这些事务。如果党政机关支付高昂的律师费仅仅用于处理日常的法律事务,从成本效益角度看,不是一件划算的事。

一些党政机关为解决聘用社会律师担任法律顾问带来的难题,就从本单位职工中聘用一些具备法律知识的职工担任法律顾问处理日常法律事务。这些法律顾问虽然适合处理日常法律事务,但是由于理论水平相对有限,难以处理党政机关实践中遇到的疑难法律事务。

一些党政机关为处理实践中的疑难法律事务,聘请了高校或者研究机构的法学专家担任法律顾问。这类法律顾问虽然可以处理疑难法律事务,但是这类法律顾问用于处理法律事务的时间有限,不适合处理党政机关的日常法律事务和诉讼事务。

为妥善解决党政机关的日常法律事务、疑难法律事务和诉讼事务,让法律顾问和事务相匹配,可行的办法是建设具备不同功能的法律顾问队伍。

第一类法律顾问负责处理日常法律事务。这类法律顾问可以由聘用单位符合条件的职工担任,有条件的单位可以全部采用专职法律顾问,条件不具备的单位,可以专职和兼职相结合,一部分法律顾问是专职,一部分法律顾问是兼职。

第二类法律顾问负责处理疑难法律事务。这类法律顾问可以由高校或者研究机构中的法学专家担任,也可以由拥有丰富实践经验的理论水平较高的优秀社会律师、退休的法官、检察官等担任。这类法律顾问中,法学专家担任法律顾问时,不负责处理聘用单位的日常法律事务和诉讼事务,仅在聘用单位遇到疑难法律事务时,才参与研讨并提出法律意见。优秀社会律师、退休的法官、检察官等担任这类法律顾问时,与担任这类法律顾问的法学专家相同,不负责处理聘用单位的日常法律事务,主要负责处理疑难法律事务,但是与担任这类法律顾问的法学专家不同,经聘用单位和社会律师、退休的法官、检察官等协商一致,社会律师、退休的法官、检察官等还可以负责处理聘用单位的诉讼事务。

第三类法律顾问负责处理诉讼事务。这类法律顾问一般由拥有丰富实践经验的理论水平较高的优秀社会律师、退休的法官、检察官等担任。相比较于聘用单位的职工法律顾问和法学专家受聘担任的法律顾问,优秀社会律师、退休的法官、检察官等更熟悉诉讼法,能够比较好地处理诉讼事务。

对于后两类法律顾问的聘用,县(市)级以上的人民政府可以建立一个法律顾问专家库,供各单位根据自己的需要进行聘用。有需要和有条件的单位可以与特定的法学专家、优秀的社会律师、退休的法官、检察官等签订常年聘用合同。疑难法律事务或者诉讼事务不多或者缺乏聘用常年法律顾问条件的单位,有需要时,可以临时聘用法律顾问专家库中的法律顾问处理疑难法律事务或者诉讼事务。县(市)级以上的人民政府可以根据本地的实际情况,制定一个可以进入法律顾问专家库的条件,并规定不同条件的法律顾问办理不同事务的报酬标准。同时,该专家库实行动态调整,每3年或者5年更新一部分法律顾问,补充新的法律顾问。

法律顾问的主要作用在于确保各类主体的行为合法合理,预防纠纷发生,而不在于事后处理纠纷。通过建设不同功能的法律顾问队伍,可以充分发挥不同功能的法律顾问的作用,确保各类主体实施的行为合法合理,从而尽可能地减少纠纷发生,促进法治中国的建设目标早日实现。

(作者系乐鱼体育法学院教授、博士生导师)


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